据统计,自2003年我国已有24个省的818个县进行了“省直管县”改革试点,约占全国县级政府总数的40%,其中部分县进行了强县扩权和扩大县级政府经济社会管理权限等“省直管县”的试点。试点改革县的财力和公共服务有了明显改善。
但是,改革的深化和扩展遭遇以下两个问题:一是“省直管县”财政体制改革与行政体制改革不同步,导致行政权力分配与财政资源分配的不对称,造成公共资源配置低效;二是市级政府不愿支持县域经济发展,县域经济的相对独立发展成为市级政府扩大市级中心城市规模的障碍。导致两个问题的根本原因是:我国的“市管县”体制混淆了纵向政府间的职能差异性与政府对城乡居民的公共服务差异性,即将农村基层政府隶属于城镇基层政府,严重制约了城乡与三次产业的均衡发展,阻碍了县域经济的发展。
城镇和农村的产业基础不同,居民居住形态不同,所需公共服务也不同。城镇和农村是两种不同的居民社区,需要两种不同的政府管理模式,即城镇社区管理模式和农村社区管理模式。但是,城镇和农村社区都是某层级行政区划内政府管理或服务居民的基层组织单元,两种组织单元或基层政府是并列关系而不是隶属关系,城乡居民在享受公共服务方面拥有均等的权利和机会。如果将农村社区的管理权赋予城镇(城市)政府,城镇政府必将把更多的资源投向城镇社区和非农产业,导致城乡经济发展和工农业比例失衡。
省与县是纵向政府间关系,在行政区划上是隶属或包含关系,而城市或城镇与农村是并列关系,都是县的基本组成单元。在我国,作为省政府派出机构的地区行署在实质上是介于省和县之间的一级政府。但是,经过地区转为地级市之后,不仅形成了四级地方政府的管理体制,而且“市管县”的弊端逐渐显现。地级市过于重视城市和非农产业发展而轻视“三农”发展,并且集中了县级政府的部分经济管理权和财力,导致对“三农”发展负有主要责任的县政府缺乏足够的权力和财力为城乡居民提供公共服务,导致城乡和工农业发展失衡,并阻碍了县域经济的发展。
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